Hvor effektive er finanspakker overhovedet?

Af Christian BjørnskovI disse finanskrisetider er politikere i lande verden over gået i gang med at debattere og designe såkaldte "pakker" - komb...

Slettet Bruger,

19/02/2009

Af Christian Bjørnskov

I disse finanskrisetider er politikere i lande verden over gået i gang med at debattere og designe såkaldte "pakker" - kombinationer af øget offentligt forbrug og skatte- og afgiftslettelser - der skal stimulere deres økonomier. Obama-administrationens stimulanspakke forventes at ramme en total udgift på over 830 milliarder dollars, Storbritanniens Brown-regering har talt om noget af samme omfang, og selv Kina er i gang med at implementere en massiv pakke for at deres økonomiske vækst ikke skal falde under de åbenbart magiske seks procent, hvor man er bange for, at reel arbejdsløshed sætter ind i de østlige kystregioner.

Herhjemme går debatten også højt blandt både politikere, journalister og fagøkonomer. Forleden kunne man på TV2 News se den nye vismand, Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, i debat med Børsens chefredaktør, Leif Beck Fallesen, hvor sidstnævnte mente, at man hurtigst muligt skulle implementere en stimulanspakke, mens vismanden kaldte til ro og blandt andet pegede på, at den danske arbejdsløshed kun lige har passeret de to procent. Med andre ord er den stadig væsentligt under det niveau, de fleste økonomer betragter som den "naturlige" arbejdsløshed, altså den procent man kan opretholde uden på sigt at udvikle inflationsproblemer og medfølgende tab af konkurrenceevne.

På den anden side kan man hævde, at man udviser rettidig omhu, hvis man iværksætter offentlige aktiviteter, før man rent faktisk udvikler et reelt arbejdsløshedsproblem. Såvel pakkernes størrelse som timing er derfor vigtige elementer i debatten, men det er ikke alt.

Helt fraset at debatten raser om størrelsen af sådanne pakker - der i virkeligheden er den type ekspansiv finanspolitik, som koryfæet John Maynard Keynes beskrev og anbefalede så langt tilbage som i 1936 - er der så småt begyndt at vise sig dissidenter i debatten. Mens det synes som om, langt de fleste af verdens økonomer pludseligt er blevet "keynesianere", har visse økonomer meldt sig på banen med to typer indbyrdes relaterede meldinger. For det første argumenterer de, at der ikke er brug for finanspolitiske pakker, men derimod at man bør lade frie markeder rette op på situation; her er et af kerneargumenterne, at krisen ikke kun, men dog i vidt omfang, skyldes uansvarlig pengepolitik de sidste ti år, og at finanspolitiske stimuli primært kun udskyder genoprettelsen af ligevægt, dvs. en økonomisk hverdag. For det andet argumenteres det, at sådanne stimulanspakker generelt har væsentligt mindre virkning, end det almindeligvis antages, og at man derfor bør skrue ned for ambitionsniveauet.

Med hensyn til det første punkt står diskussionen ikke ved, om markedet bringer verdensøkonomien tilbage på sporet, men i højere grad hvor hurtigt det går. Her er der relativt bred enighed om, at man fra offentlig side måtte forsøge at sparke det såkaldte "interbank-marked" i gang igen, som man blandt andet forsøger med de danske bankpakker. Derimod er der begyndt at vise sig uenighed om punkt nummer to, der i særlig grad er værd at dvæle ved, da kritikken ikke kommer fra hvem som helst.

I løbet af januar har to økonomer leveret denne type kritik: Nobelpristageren Gary Becker fra Chicago University og en af de seneste fem års storfavoritter til Nobelprisen, Harvard-professoren Robert Barro. De to superøkonomer leverer hvert deres skud for boven på ideen om, at stimulanspakker er effektive i den type dyb økonomisk krise, finanskrisen er. Med få økonomiske redskaber er deres kritik i bund og grund enkel at forstå.

Begge argumenter går nemlig i en vis forstand på, hvor stor multiplikatoreffekten af en finanspolitiks stimulans er. Sådan en er der i princippet for alle påvirkninger i økonomien på det korte sigt (to til tre år), men den er særligt indlysende i tilfældet med finanspolitik. Hvis man hæver de offentlige udgifter eller sænker skatter og afgifter, øger man den samlede efterspørgsel i økonomien. Dvs. at der skal produceres mere, hvilket under normale omstændigheder betyder, at virksomheder og det offentlige ansætter flere mennesker, og arbejdsløsheden falder (hvilket er den primære mening med politikken). De nyansatte modtager derfor en løn, hvilket betyder at deres efterspørgsel øges, og dermed øges også samfundets totale efterspørgsel. Det betyder, at der skal produceres noget mere, hvilket indebærer, at der ansættes nogen flere, osv. i en slags dominoeffekt.

I den simple, keynesianske udgave begrænses denne dominoeffekt af, at der også er "dræn" i økonomien. Noget af den ekstra løn går til opsparing, noget af den går til skat, og noget af den bruges på importvarer, der dermed ikke skaber nye arbejdspladser i landet. Så mens øgede offentlige udgifter har en direkte effekt i økonomien, i og med at de umiddelbart øger den samlede efterspørgsel, er der også afledte effekter, som skal faktoreres ind.

Et vigtigt spørgsmål bliver derfor, hvor stor denne multiplikator er. Obama-teamet hævder, at de i det store og hele bruger det amerikanske finansministeriums standardmodeller, som indebærer en ikke ubetydelig multiplikator. Man oplyser blandt andet i den medfølgende rapport, at den planlagte stimulanspakke i fjerde kvartal af 2010 omfatter ekstra offentligt forbrug svarende til syv procent af bruttonationalproduktet (BNP). De officielle estimater peger på, at man sammenlignet med en situation uden pakken vil se et samlet BNP, der bliver 3,7 procent højere. Med lidt hurtig matematik betyder det, at den multiplikator, man regner med - med andre ord hvor effektiv pakken er i at hæve gennemsnitsindkomsten på det korte sigt - er (7+3,7)/7 ? 1,5. Sagt på en anden måde betyder det, at Obamas økonomiske team regner med, at man for hver 10 procent ekstra offentlig stimulans vil se en ekstra stigning i BNP på fem procent udover de 10 procent, der kommer fra det øgede offentligt forbrug.

Det er her, Becker og Barro begge forstyrrer den politiske sjælefred med argumenter for, at man kraftigt overvurderer denne multiplikator - eller som Barro kalder det, opererer med en "voodoo multiplier".

For at starte med Becker, peger han som det første af en række problemer på en af svaghederne i traditionel, keynesiansk analyse: Man antager som udgangspunkt, at der er arbejdsløshed. Becker argumenterer først for, at hvis man starter med fuld beskæftigelse, vil øget offentligt forbrug udelukkende skubbe privat forbrug, investeringer og produktion ud - det der teknisk kaldes en 'crowding out'-effekt - da arbejdskraften logisk set skal tages fra privat virksomhed. I den situation, som i høj grad minder om Danmarks nuværende, er der ingen multiplikatoreffekt af den finanspolitiske pakke, da den ikke bringer flere i arbejde. Man kan tværtimod frygte, at den øgede konkurrence fra det offentlige om arbejdskraften vil presse lønninger i visse sektorer op, hvilket på lidt længere sigt skader økonomiens internationale konkurrenceevne. Oveni påpeger Becker, at antagelsen om, at de nyansatte i det offentlige er produktive, faktisk indebærer, at man skal tro på, at det offentlige er bedre til at fordele arbejdskraften mest effektivt ud over hele samfundet. Langt de fleste nationaløkonomer er overbeviste om det modsatte, nemlig at det private arbejdsmarked er langt mere effektivt, hvilket blot indebærer, at multiplikatoren bliver mindre med denne mere realistiske antagelse.

Med hensyn til de skattelettelser, der også ligger i den amerikanske pakke som to højt respekterede økonomer, Christina Romer og Jared Bernstein, har stået for, peger både Becker og Barro på det særlige problem i, at lettelserne er midlertidige. Romer/Bernstein-teamet har derimod regnet med, at folk opfatter dem, som om de er permanente. Obama-administrationens rapport indrømmer faktisk, at erfaringen viser, at midlertidige lettelser ikke fører til markant øget forbrug, men primært bliver sparet op, hvilket logisk medfører, at multiplikatoreffekten af lettelserne er meget begrænset.

Barro peger på et lignende problem, da folks tilbøjelighed til at spare ekstra indkomst op har en tendens til at stige i dårlige tider - de fleste mennesker har helt rationelt en tendens til at passe på pengene, når økonomien er svag. Hans eget banebrydende arbejde fra sidst i 70'erne viste også, at særligt når økonomiske ændringer bliver opfattet som midlertidige, vil finanspolitiske indgreb ofte have overraskende små reelle virkninger i samfundet. Dette problem betyder dermed, at en relativt stor del af en skattelettelse ikke går til øget efterspørgsel, men derimod udelukkende til opsparing.

Begge aspekter indebærer altså, at multiplikatoreffekten af stimulanspakker er mindre end de officielle estimater, der gør som om, forbrugerne kan narres til at tro, at en midlertidig skattelettelse er permanent, og at det øgede offentlige forbrug ikke skal betales en gang i fremtiden. Gary Becker supplerer her med den ekstra betragtning, at en pakke, der skal hastes igennem det politiske system, med stor sandsynlighed kommer til at indeholde en del "pork". Med andre ord har særinteresser og politikere, der ønsker at tiltrække offentlige midler til netop deres eget lokalområde, særligt let spil, når forslag vedtages forhastet. Denne type udgifter kan være direkte modproduktive, da de går til snævre interessegrupper på bekostning af resten af samfundet. Den amerikanske bilindustri demonstrerede i starten af krisen denne pointe ganske ufrivillig, da dens topchefer fløj til Washington for at lobbye for statsstøtte til en industri, der har ignoreret forbrugerne og omverdenen de sidste 20 år. Vi mangler stadig at se denne adfærd i Danmark, men på europæisk plan har statsledere fra Frankrig og Italien allerede været på banen med krav om EU-støtte til deres kerneindustrier.

Robert Barros kritik er den mest kompromisløse af de to. Under overskriften "Offentligt forbrug er ikke en gratis frokost" ("Government Spending Is No Free Lunch") ruller han en serie argumenter ud for, at en stimulanspakke med stor sandsynlighed vil være ineffektiv. Han plæderer for eksempel for, at fornuften i offentlige anlægsinvesteringer - som en lang række politikere fra Barack Obama og Nicolas Sarkozy til Helle Thorning forestiller sig skal være en væsentlig ingrediens i deres stimulanspakker - skal vurderes som alle mulige andre projekter, dvs. med en multiplikator på nul. Foruden en række eksempler, der minder om Beckers, viser han også at historiske estimater på, hvor stor den finanspolitiske multiplikator for USA i virkeligheden er, peger på ganske små tal. Barros beregninger viser, at den i de mest positive tilfælde - altså der hvor det offentlige og private virksomheder ikke blot "stjæler" medarbejdere fra hinanden, men kan mobilisere ny arbejdskraft uden væsentlige løn- og prisstigninger - er cirka 0,8. Med andre ord viser den amerikanske erfaring, at når det offentlige udvides med 10 procent, skrumper resten af økonomien med cirka to procent. En del af den offentlige ekspansion, man planlægger, kommer dermed selv på kort sigt til at ske på bekostning af privat aktivitet.

Kritikken stopper ikke her. At mange nye studier af de dynamiske effekter af øget offentligt forbrug på lidt længere sigt viser, at de sandsynligvis er decideret negative, er blot et ekstra aspekt af debatten, der foreløbig holdes udenfor. Man fokuserer ganske enkelt kun på de umiddelbare problemer af en finanskrise, der forventes at rase de næste par år. Ligeledes diskuterer man primært den amerikanske situation, selvom de fundamentale problemer, Becker og Barro peger ud, kan synes at være endnu større for mindre lande med større udlandshandel. Ikke mindst må man forvente, at multiplikatoren i et land som Danmark, hvor både skatter og handel er en større del af økonomien, og hvor skatte- og importdrænene derfor er væsentligt større end i USA, er endnu mindre end det amerikanske maksimum på 0,8.

Ligeledes er den danske økonomi stadig karakteriseret ved udbredt mangel på arbejdskraft i visse sektorer, et problem der kun bliver værre de kommende år med den stigende ældrebyrde. Også dette særlige aspekt af det danske samfund anno 2009 tilsiger, at den reelle effektivitet af politiske stimulanspakker sandsynligvis er ganske lille i Danmark.

Bundlinjen i de to indflydelsesrige herrers kritik er, at den stærkt forventede og omdiskuterede amerikanske finanspakke sandsynligvis ikke bliver særligt effektiv, end ikke på kort sigt. Den vitaminindsprøjtning til verdensøkonomien, som mange regner med kommer efter en massiv finanspolitisk lempelse i et af den globale økonomis lokomotiver, er således også overvurderet. Det lange sigt er der ingen, der diskuterer - man har tydeligvis nok i at forsøge på at holde en dyb krise fra døren. Mange i bund og grund enkle argumenter peger i retning af, at den storstillede redningspakke som Obama-administrationen har kastet sin energi ind på - og som resten af verden også håber, vil sætte gang i deres økonomier - er overvurderet, måske i ganske betydelig grad.

Man bør naturligvis altid være skeptisk, men når to af verdens absolut førende nationaløkonomer rejser kritikken, er det værd at lytte. En stor del af OECD's regeringsøkonomer synes at være sprunget ud som fuldblods interventionister i den direkte tradition fra Keynes "General Theory" fra 1936, men som Barro understreger i sin kritik: "The financial crisis and possible depression do not invalidate everything we have learned about macroeconomics since 1936."

Der er ingen grund til at smide trekvart århundredes samfundsøkonomiske indsigter over styr, fordi vi står overfor en af de største kriser siden dengang.

Christian Bjørnskov er lektor i nationaløkonomi ved Handelshøjskolen, Aarhus Universitet

Kilde: